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关于赴珠海市学习考察的情况报告

成都人大网 日期: 13年12月02日

市人大财政经济委员会

  11月15日—19日,市人大常委会敖锡贵副主任带队赴珠海市,学习考察了珠海市在国有企业监督管理和全口径预算管理工作方面的经验和做法,并就如何充分发挥专门委员会作用、做好专门委员会相关工作,与珠海市人大财政经济委员会进行了座谈和交流。市人大财经委员会主任委员高现力、副主任委员李绍华,财经委副主任委员、常委会预算工委主任陆超英,副主任张箭,财经委委员、常委会信访办主任黄仁柱参加了学习考察。
  从实地考察和座谈交流了解的情况看,珠海市人大在国有资产监督管理和预算监督管理工作中创新工作思路,健全法规制度,通过对国有资产和全口径预算的有效监督管理,为地方经济社会发展建设做出了积极贡献。其做法和经验,值得借鉴。
  一、珠海市开展国有资产和预算监督管理的主要经验
  (一)健全地方性法规体系
  珠海作为经济特区,充分发挥特区立法权的优势,始终坚持把法规制度建设作为推进国有资产和预算监督管理的重要内容,先后制定了《珠海经济特区政府投资项目管理条例》、《珠海市政府非税收入管理条例》、《珠海市社会保险监督条例》、《珠海经济特区审计监督条例》、《珠海市国有资产评估管理实施办法》等法规,建立了基本完备的地方性经济法规体系,把对国有资产和国有资本经营预算、社保基金、非税收入的监督管理纳入了规范化、法制化的轨道,使国有资产和公共财政预算监督管理有法可依。
  (二)规范国有资产管理与运营
  在管理机构设置上,珠海开创了以“一委两局”为特色的国有资产管理“珠海实践”。“一委两局”是中共珠海市企业工委、珠海市国有资产经营管理局、珠海市企业董事管理局的统称,是珠海在国有资产监督管理工作上的创新,实行“三块牌子、一套班子”的运作方式。珠海市国有资产管理体制采取的是“三层架构”的模式,即国有资产管理机构——“一委两局”,是国有产权的代表;国有资产运营机构、授权经营主体,承担资本经营责任;国有企业,则是行使法人财产权的市场经营主体。按照分级管理和授权经营的原则,国有资产运营机构、授权经营主体和国有企业通过资产经营和生产经营,担负国有资产增值保值的责任。作为珠海市属经营性国有资产的出资人代表和监管主体,“一委两局”既享有出资人按投入企业的资本份额享有资本收益、重大决策和选择管理者等权利,代表政府行使相应权利的经营管理职能,又集经营者选择、决策、考核、资本收益以及财务管理、审计监督、纪检监察等七权于一身,从而解决了长期以来困扰国有资产管理的多头管理、职能分散、政企不分的问题,找到了“政企、政事、政资”三分开和“管人、管事、管资产”三结合的实现方式,有利于推动国有企业改革和促进国有经济结构调整。同时,作为一个实体机构,“一委两局”的设置,使珠海市得以按照产权关系来组建自己的国有资产管理体系,出资人职能初步到位。
  在国有企业经营者选择上,“一委两局”代表出资人,负责市属资产运营机构、授权经营主体、一类企业和有关企业的董事会、党委会、监事会和经营班子的任免和管理工作,改变过去按选拔党政干部的标准和办法选拔企业经营者的做法,初步做到了通过发挥市场机制作用,从更大的范围内选拔任用懂经营、会管理的人来管理和经营国有企业。在经营业绩考核上,珠海把企业经营状况和国有资产的保值增值情况作为业绩考核的重要内容,与企业经营者的提拔、奖惩、薪酬待遇、培训和选择任用紧密结合。对于新任经营者的选拔,除了采取民主推荐、公开选拔、竞争上岗等通行做法之外,珠海市还推出了市属企业职业经理人资格认定制度,并将其作为市属企业领导人任职的条件和培养后备人才的必要程序,获得认定资格,即可作为市属企业经理人选,择优聘任。
  (三)推进国有经济结构布局调整
  珠海市按照“有进有退、退而有序、进而有为”的原则,健全了产权交易市场,探索了国有劣势企业退出市场的有效途径和办法,实现了国有产权市场化配置的公开、公正和公平操作,完善了劣势企业退出市场的职工安置、资产托管、成本筹集、再就业保障机制,使国有劣势企业从商业零售、农贸市场、宾馆酒店、外经贸和建筑施工等领域有序退出,通过企业重组和资产优质配置,实现了国有资本向基础性、公益性和关键、重点领域集中的目标,扶持和发展了一批国有优势企业和龙头骨干企业,实现了改革、发展和稳定的同步共赢。
  (四)完善监督机制、加强有效监督
  珠海市在不断完善“三层架构”的国有资产管理体制的同时,建立了一套由独立董事、财务总监、内审机构三项内容组成的国有资产监管体系,实现了事前、事中和事后监督到位。独立董事、监事、财务总监由国资局派遣,薪酬待遇由“一委两局”按企业相应人员级别待遇水平支付,保证了外派人员在企业运营和监管中的独立性。委派到企业的独立董事除享有一般董事的职权外,还具有提议、建议、发表独立意见、知情、监督等5项权力,由于这些独立董事都是 “一委两局”选派的有经济、法律、财经方面知识背景的人,因而有效提高了企业董事会的决策水平,打破了过去国企董事会“一言堂”的现象。《珠海市属国有企业财务总监监管制度》赋予财务总监包括调阅财务资料、审签国有资产报损等在内的12项权利,作为一种外派岗位,财务总监具有较强的独立性,克服了内部监督乏力的缺陷;参与企业重大项目的调查研究和决策过程,财务总监有能力将错误和偏差解决在决策执行之前;作为一种长驻岗位,财务总监能够实现实时监督,克服了外部监督不及时的不足。完整的内审机制是珠海国资监管体系的突出特点,“一委两局”的国资机构履行对国有资产营运主体的审计和监督职能,并建立起一套成熟的内部审计系统,从而保证出资人权益得以维护。
  (五)深化财政预决算审查监督工作
  一是预算管理内容上实现了全口径覆盖。珠海的全口径预算管理起步较早,在2000年和2006年分别颁布实施的社会保险监督条例和非税收入管理条例中,珠海市政府就把国有资本经营预算和社会保险基金预算纳入了政府预算管理探索范围,市人大常委会每年都要听取市政府对社保基金管理使用情况报告,对社保基金管理使用情况进行监督。2011年,《珠海市市属国有资本经营预算管理暂行办法》出台,在由市国资局作为出资人主体负责编制国有资本收益预算的基础上,进一步对履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司的国有资本收益的收缴、使用和管理进行了明确和规范,确立了珠海市国有资本经营预算制度。2012年9月珠海市八届人大常委会第五次会议对市属国有资本经营预算编制工作与预算执行情况进行了审议。
  二是在预算信息的公开透明上有新的发展。2011年6月出台的《珠海市市直部门预算信息公开工作实施方案》,对预算信息公开提出了明确要求:以政府门户网站、部门门户网站等媒体平台为公开载体,2011年公开25个民生事务管理部门预算信息,2012年起公开除涉密部门外的所有市直行政主管部门及其下属单位预算信息,2013公开了包括四大班子在内的所有市直预算单位(涉密单位除外)的预算信息和46个部门的“三公”经费信息,所有公开的财政支出均按照收支分类科目公开到“项”级支出科目,收到了良好的社会效果。在此基础上,2014年,珠海将逐步推进和实施决算信息的公开。预决算信息的公开,推动了财政的科学化精细化管理,保障了群众的知情权、参与权和监督权。
  二、进一步加强我市国有资产和预算监督管理的思考
  同珠海市的成功探索和实践相比较,我市的国有资产管理、国有资本经营预算审查、社会保障预算审查等工作,从机构设置、法规建设、制度保障等各个方面都还存在较大的差距,必须下大力气做好以下几方面的工作:
  一是要进一步加强地方性经济法规体系建设。要按照党的十八大和十八届三中全会决定的要求,深入推进国有资产监督管理改革、切实履行全口径预算决算审查监督职能,不断探索实现国有资产保值增值、强化预算监督审查的有效途径,及时总结我市在国有资产管理及预算监督审查工作中的成功做法和有益经验,形成一套既符合国家和省有关规定,又具有成都地方特色的国有资本经营管理和财政预决算审查监督的制度,逐步构建完善的地方性法规体系,为推动地方经济的科学发展营造良好的法制环境、提供可靠的法制保障。
  二是要进一步推进国有企业体制和机制创新。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,帮助国有企业建立以产权制度为核心、适应社会化大生产需要、反映市场经济体制内在要求的现代企业制度,着力解决国有企业在市场经济中存在的错位、越位和缺位问题,逐步退出充分竞争领域,引导国有企业在事关国计民生的公共设施、基础设施、公用事业和关键领域发挥好主体作用,切实增强国有企业的社会责任和控制力、影响力。
  三是要进一步强化对国有资产的监督管理。要加强对国有企业留存利润和重点投资行为的监管,认真研究企业经营行为和承担政府性工程投资建设的关系,对现有非基础设施和公用类国企承担政府性工程进行梳理,不断规范向国企注入资产及股权转让等的决策程序,完善相关制度,促进国有企业健康稳定发展,确保国有资产保值增值。
  四是要进一步推进全口径预决算审查监督。要加强全口径预算决算审查和监督知识和能力的培训。着重围绕什么是全口径预算决算、怎样对全口径预算决算进行审查和监督两方面的问题,适时举办人大代表和人大常委会委员培训班,以提高全口径预算决算审查监督履职能力为重点,从而提高进行全口径预算决算审查和监督的水平。要加强全口径预算决算审查和监督力量,充实专门委员会和工作机构的专业人才,发挥好专门委员会和工作机构及财经咨询员在全口径预算决算审查监督的作用。